'Halk sağlığına gerçekten hizmet eden fiyat politikası nedir sorusunun yanıtı, şirketlerin fiyatlama gücü ve serbestinin nasıl ortadan kaldırılabileceği ile doğrudan ilişkili.'
Dünya Bankası (DB) ve Dünya Sağlık Örgütü (DSÖ) vergi politikasını tütün tüketimini ve kullanım sıklığını düşürmede en etkili önlemlerden biri olarak tanımlıyor.
Buna göre, tütün ürünlerine uygulanacak yüksek tüketim vergisi ürünün fiyatını yükseltecek, tüketenler tüketmekten vazgeçecek, gençler uzak duracak, bu davranış değişiklikleri sonucu hastalık ve ölümler önlenebilecektir.
Bu senaryo, hazzını maksimize ederken kendisine ve çevresine zarar veren tüketiciler ile rasyonel tercih yapma yetisi olmayan potansiyel tüketicilerin (gençler) neden oldukları dışsal maliyetleri üstlenmeleri yoluyla piyasa çözümü öneren ana akım iktisat anlayışını yansıtıyor. Bu anlayış, tütünde Pigou vergisi türü tüketim vergisini meşru ve faydalı addederken, tarım politikası dahil her türlü makro ekonomik müdahaleyi gayrimeşru addediyor, dışlıyor. Bu anlayışta, sigara şirketlerine müdahale edilmez, onlar pasif bir konumdan izlenir. Bu anlayışta, tütün politikalarının yerli ve yabancı imalatçılara eşit uygulanması salık verilir.
DB, DSÖ, bunların sponsorları ve ana akım tütün kontrolü iktisatçılarının yayınlarında bu senaryoyu destekleyen seçili dünya örnekleri var. Her yayında aynıları tekrarlanan bu örneklerde, tarihsel olarak fiyat ve tüketim arasında çok bariz negatif korelasyon var. Fiyat artarken tüketim düşüyor. Fiyat artarken akciğer kanseri düşüyor. Fiyat artarken gençlerin tütüne başlama oranı düşüyor.
Başarı senaryosu: Türkiye
Bu uluslararası oluşum, 2008’de kendilerinin formüle ettiği bir politika paketinin hükümetlere dayatılması için harekete geçti. Paket, başta tüketim vergisi olmak üzere, tütün talebini düşürmeyi hedefleyen önlemlerden oluşuyor, tütün ürünü arzını dizginleyecek müdahaleleri ise özellikle dışlıyordu. Paketin promosyonu için, neoliberal politikaları sorunsuzca yürüten, hem G20 üyesi, hem orta ve düşük gelirli, hem de yüksek nüfuslu bir ülke ile onun tütün karşıtlığıyla ünlü lideri seçildi. Çok geçmeden, politika paketini en üst düzeyde hayata geçiren ilk ve tek ülke olarak Türkiye tütün kontrolü şampiyonu ilan edildi. 31 Mayıs 2013’te bu amaçla İstanbul’da düzenlenen ödül töreninde, dışarıda il büyük biber gazı saldırıları yaşanırken, DSÖ Direktörü Margaret Chan Başbakan’ın liderliğini övüyor, onun ülkesinde yaşama arzusunu dile getiriyor, “olimpiyatlar göstermiştir, dünya şampiyonları sever” diyordu.
2016’da ABD Ulusal Kanser Enstitüsü ve DSÖ’nün birlikte yayınladıkları, önümüzdeki on yılda tütün kontrolünün rotasını çizme iddiası taşıyan 688 sayfalık “Tütün ve Tütün Kontrolü Ekonomisi” başlıklı eserde de, tütün kontrolünde başarının formülü, talebi düşürmeye yönelik tütün kontrolü önlemlerinin serbestleştirme, özelleştirme ve yabancı sermaye yatırımlarına eşlik etmesi olarak tanımlanmıştı. Bu formül, o tarihlerde Türkiye’de tüketim artış trendinin iyice belirginlik kazanması göz ardı edilerek, Türkiye Küresel Yetişkin Tütün Araştırması 2012’ye göre tütün kullanım sıklığının % 27’ye düşmesine dayandırılarak Türkiye üzerinden doğrulanmaya çalışılmıştı. 688 sayfanın temel mesajı buydu: Türkiye tütün piyasasını serbestleştirmiş, özelleştirmiş, bütünüyle ulusötesi şirketlere açmış bir ülke olarak tütün talebini düşüren önlemleri başarıyla hayata geçirerek kullanım sıklığını çarpıcı biçimde düşürmüştü.
Vaaz, senaryo çöp oldu
Aşağıdaki iki grafikte Türkiye’de 2008-2019 yılları arasında yasal sigara piyasasında tüketim, toplam vergi yükü ve ortalama fiyat ilişkisi gösteriliyor. Literatürdeki seçili örneklerin aksine, Türkiye’de vergi ve fiyat artarken, tüketim de artıyor. 2008’de % 73,25 olan toplam vergi yükü 2019’da % 85,77’ye yükseltildi. Bu gerçekten de muazzam bir artış. Böylece Türkiye tütün ürünlerinde dünyadaki en yüksek toplam vergi yüküne sahip ülkelerden biri haline geldi.
Bu süreçte, fiyatlama gücü ve serbestisi sahibi ulusötesi sigara şirketleri ciro ve kârlarını maksimize edecek şekilde fiyat segmentleri oluşturdu, yerine göre vergi artışlarının üzerinde, yerine göre altında fiyatlar belirledi, sonuç itibariyle dönem başında 3,40 TL olan ortalama paket sigara fiyatı, 2019’da 12,89 TL’ye yükseldi. Satın alma paritesine göre düzeltilmiş fiyatlarla Türkiye sigaranın en pahalı olduğu ülkelerde birisi olmaya devam etti.
Ana akımdaki seçili örneklerin aksine, vergi ve fiyatla birlikte, Türkiye’de tüketim ve kullanım sıklığı da yükseldi. Grafiklerden görüleceğe üzere, yasal sigara piyasasında tüketim 2011 yılında 91,2 milyar adete kadar düşmüşken, 2019’da 119,7 milyar adetlik zirveye kadar yükseldi.
Kullanım sıklığında da durum farklı değil. Genel kullanım sıklığı, Türkiye Küresel Yetişkin Tütün Araştırması 2016’da % 32,2, Türkiye Beslenme ve Sağlık Araştırması 2017’de % 33,2, Türkiye Sağlık Araştırması 2019’da % 31,4 olarak veriliyor. Bu değerlerin hepsi, DSÖ ödülünün gerekçesini oluşturan Türkiye Yetişkin Tütün Araştırması 2012’deki efsanevi % 27’lik oranın hayli üzerinde.
Halk sağlığı değil kazan/kazan politikası
Türkiye’de vergi ve fiyat artarken tüketimin de artmasının ardında uygulamadaki kazan/kazan politikası yatıyor. Vergi politikası, hem vergi gelirlerini hem de şirketlerin net cirosunu maksimize etmeye yönelik belirleniyor. Tütün politikasının genelinde olduğu gibi, vergi politikası da, ulusötesi sigara şirketlerinin müktesep çıkarlarından bağımsız değil. Aşağıdaki grafikte, Türkiye’de 2008-2019 yılları arasında perakende satış ve ÖTV tahsilatları ile toplam vergi yükü birlikte gösteriliyor. Toplam vergi yükünün düştüğü 2018 yılında bile tüketim artışı nedeniyle tahsilatlar düşmüyor, aksine artıyor.
“Kazan/kazan çözüm” DB’nin Küresel Tütün Kontrolü Programı çerçevesinde ülkelere yaptığı teknik yardımın temel sloganı. Gates ve Bloomberg Vakıflarının sponsorluğunda yürütülen bu programa göre, “Tütün vergisi hem halk sağlığı, hem vergi geliri, hem de ekonomi için iyidir.” Bu oksimoron ifadede, “ekonomi” ile kastedilenin ulusötesi sigara şirketlerinin ekonomisi olduğu gayet açık. Zira, tütün tüketiminin ekonomisinin tamamı onların elinde bulunuyor.
Tüketim vergisi adil olabilir mi?
Ana akım iktisadın temel savlarından biri tütünde tüketim vergisinin regresif olmadığı, aksine bireyin ve toplumun refahını arttırdığı yönünde. Yoksulların tütün talebinin fiyat elastikiyetinin diğer gelir gruplarına göre daha yüksek olduğuna ilişkin yaptıkları tahminler tek belirleyici kabul edilerek, vergi/fiyat arttığında yoksulların daha büyük oranda sigara bırakmaya yöneleceği iddia ediliyor. Daha da ileri gidilerek, vergi/fiyat artışının, tütün kullanımının yoksullar üzerindeki orantısız yükünü ortadan kaldırması beklendiği için, tütünden kaynaklanan sağlık eşitsizliklerinin de azalmasına neden olacağı söyleniyor. Böylece tüketim fantastik biçimde, yoksulluğun ve sağlık eşitsizliklerinin nedeni haline getiriliyor. Sistemik olduğu yadsınan bu sorunların vergiyle, üstelik dolaylı tüketim vergisiyle, düzeltilebileceği yanılsaması vaaz ediliyor.
Bu yanılsama gerçekliğe çarptığı her yerde paramparça oluyor. Tüketim düşerken eşitsizliklerin devam ettiğini gösteren çok sayıda çalışma var. Bir çalışmada, Fransa’da 2000-2008 arasında fiyatlar artarken, üst düzey yöneticiler ile profesyonel meslek sahiplerinin % 22 oranında sigara bıraktıkları, işsizlerin ise tüketimlerini arttırdıkları gösteriliyor. Diğer yandan, bu kurguda, artan fiyatın yükü altında ezildiği halde, bırakamayanlardan hiç söz edilmiyor. Bırakma hizmetine erişimi kısıtlı, bırakma motivasyonu düşük, bağımlılık düzeyi yüksek sosyal grupların varlığına işaret eden araştırmalar ve söz konusu grupların büyüklükleri dikkate alındığında, bunları ihmal eden politikaların yol açtığı eşitsizliklerin niteliği ve boyutları ortaya çıkıyor.
Sadece gelir dağılımı dar penceresinden bakıldığında bile, tütünde tüketim vergisinin progresif olabilmesi için, mali güç ilkesine göre, etkinlik ve adalet yönünden optimal genel vergilendirme olması ve tütün vergisi gelirinin tütün kontrolüne tahsis edilmesi gerekir. Bu iki koşul da Türkiye’de bulunmuyor. Toplam vergi gelirinin % 80’ini çalışanların ödediği Türkiye’de tütünde tüketim vergisi, aşırı bozuk vergi sistemine sadece yeni bir sarmal ekliyor, tüketim artışı dikkate alındığında sosyal eşitsizlikleri derinleştiriyor. Tütün vergisi gelirlerinin tütün kontrolüne tahsis edilmesine ise sadece Türkiye’de değil, Kaliforniya ve birkaç istisnai yer dışında, hükümetler asla yanaşmıyor.
Yeni ÖTV düzenlemesi
Kazan/kazan politikasının en son yansımasını, 25 Aralık 2020 tarihinde yayınlanan Cumhurbaşkanı Kararı’nda gördük. Buna göre, 2019 başında % 67’ye yükseltilen sigara ÖTV oranı % 63’e düşürüldü ve 2021 yılı boyunca asgari ve maktu ÖTV tutarları ÖTV Kanununun gerektirdiği üzere 6 ayda bir ÜFE oranında artırılmaması, sabit kalması kararı alındı.
Bu karara önce kamu maliyesi açısından bakalım. Vergi indirimi vergi gelirinde düşüşe neden olur mu? 2018 yılında sigara ÖTV’si yine % 63’e düşürüldüğünde zamanın maliye bakanı, bugünün Merkez Bankası başkanı Naci Ağbal, vergi gelirlerinin olumsuz etkilenmeyeceğini söylemiş ve sonuçta haklı çıkmıştı. Kararın yayınlandığı gün, "Ben yüzde 5'e inanıyorum. Başka ülkeler enflasyonu yüzde 1-2'de tutuyor da Türkiye Cumhuriyeti neden tutamasın? Bizim ne eksiğimiz var?" diyen Naci Ağbal’ın bu hedefe ulaşmak için çabalarken, vergilendirme yoluyla fiyatı üzerinde etkili olabileceği en temel ürün kuşkusuz ki, TÜFE sepetinde son yıllarda ağırlığı % 5,71’e ulaşan sigaralar.
Hükümet kanadında, 2021’de sigara fiyatlarının baskılanması yoluyla enflasyon ve yasadışıyla mücadelenin öncelik kazandığı, bununla beraber, tüketim artışı beklentisi ile düşük fiyat segmentinde rekabet kızışmasının önlenmesi sayesinde yüksek vergi geliri garantilemek istendiği anlaşılıyor. 2020 sigara tüketim verisi henüz açıklanmadı. Ancak Ocak-Kasım ÖTV tahsilatlarının düzeyi, 2020 tüketiminin 2019’un altında kalmayacağını gösteriyor. 2021’de de artış trendinin devam etmesi bekleniyor olmalı.
Endüstri kanadında, 2020’de düşük fiyat segmenti dışında fiyat hareketi olmadığı için, endüstrinin net cirosu enflasyon ve kur artışı karşısında yıl boyu değer kaybetti. 2021’de bunun telafisi ya fiyat artışı ya da vergi indirimiyle olabilirdi. İkincisinin tercih edildiği anlaşılıyor. Ancak kazan/kazan çözümü fiyat artışına kapalı değil. Stratejik fiyat artışlarıyla daha yüksek vergi geliri ve net ciro hedeflenebilir.
Çözüm nerede?
Sonuç olarak, ana akım senaryonun kendi kıstasları açısından bakacak olursak, Türkiye’nin tütünde tüketim vergisi politikası, tüketimi düşürmede ve sağlık eşitsizliklerini gidermede başarısız olmuş, vergi geliri artırımında ise oldukça başarılı olmuştur.
DB, tüketim vergisinin etkisiz kalmasını, vergi/fiyat artışlarının genel fiyat ve gelir artışlarının gerisinde kalmasına, diğer bir deyişe satın alınabilirlik meselesine bağlayarak açıklıyor. Türkiye’de, hem tütün ürünü TÜFE’sinin artışının genel TÜFE artışının çok gerisinde kaldığı (2018 ve 2020 gibi), hem de büyük farkla üzerine geçtiği (2019 gibi) yıllar söz konusu. Ancak, özellikle 2020’de artan işsizlik, yoksulluk, hanehalkı gelir kayıpları dikkate alındığında, fiyat baskılandığı için tütün ürünlerinin satın alınabilirliğinin arttığını, tüketimin bu nedenle yükseldiğini iddia etmek olanaklı değil.
Ulusötesi sigara şirketlerinin fiyatlama gücü ve serbestisi, tüketim vergisinin tüketimi düşürme amacına hizmet etmesine olanak tanımıyor. Düzenli, önceden öngörülebilen, endeksli vergi artışları şirketlerin fiyatlama stratejisinin bir parçası olarak kullanılıyor. Şirketler, ucuzlayan üretim maliyetleri ve aşırı yüksek kâr marjları sayesinde, sistematik olarak vergi artışının üzerinde veya altında fiyat belirleyerek, her bir fiyat segmenti için farklılaşmış ciro ve kâr hedefi güdebiliyor.
Tüketim vergisinin halk sağlığı amaçlı kullanımının sınırları Türkiye örneğinde daha da belirginlik kazanıyor. Maliyecilerin gözünde vergi, nihayetinde kamu finansmanı, para politikası, maliye politikası, enflasyonla mücadele, yasadışıyla mücadele enstrümanı. Türkiye örneği, bir yan çıktı olarak bile halk sağlığı hedeflerinden çok uzak kalındığını gösteriyor.
Halk sağlığına gerçekten hizmet eden fiyat politikası nedir sorusunun yanıtı, şirketlerin fiyatlama gücü ve serbestinin nasıl ortadan kaldırılabileceği ile doğrudan ilişkili. Tütün ürünü üretimi ve satışının kamu denetimine geçmesi, tütün ürünü arzının planlı biçimde daraltılması, satış gelirlerinin halk sağlığı önceliklerine göre tahsis edilmesi, fiyatl politikasını etkili ve adil kılacağı gibi, talebi düşürmeye yönelik önlemleri de etkin hale getirecektir.
MERYEM VİTNİ / SOL
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder